【学科分类】自然资源保护法

　　【出处】中国环境法网

　　【摘要】　　本文通过对国内外土壤污染防治立法的介绍，指出我国应该借鉴日本、美国及澳大利亚的经验，建立一部土壤污染防治法，并突出强调我了国土壤污染防治立法中所必须具有的原则及制度，预防原则、污染者付费原则、可持续发展原则与公众参与原则是防治土壤污染所必须具备的原则，同时政府责任制度、经济刺激制度和土地恢复制度是保障土壤所不可或缺的制度，是保障土壤污染防治法建立后能够有效实施的根本保障。

　　【关键词】预防原则；经济刺激制度；土地恢复制度

　　【写作年份】2007年

　　【正文】

　　引言

　　美国在上个世纪曾经启动了一项超级基金计划。为了解决地下水污染问题，投入２００多亿美元净化地下水。主要方法是把地下水抽出进行净化处理后再注回地下。计划执行一段时间后，科学家发现经过净化处理后的地下水，回到地下后水质并没有达到预期的效果。最后发现，原因来自土壤。土壤中的污染物使净化后的地下水再次被污染。科学研究发现，其实土壤污染与大气污染、水体污染息息相关，仅仅治理大气污染和水体污染，这种“头痛医头，脚痛医脚”的做法，并不能够使整个环境质量和农产品质量得到根本的改善[1]。由此，土壤重污染被当作一个重要的环保课题提了出来。当前，国外土壤污染防治立法开展的如火如荼，而我国尚处于初期阶段，因而有必要借鉴国外先进经验以弥补国内立法的不足。

　　一、 国外土壤污染防治立法概况

　　（一）日本土壤污染防治立法

　　日本是最早在土壤保护方面立法的国家[2]，为了解决日本日趋严重的市街地(市区)土壤环境污染问题，日本环境省于2002年制定了《土壤污染对策法》，在土壤污染防治法出台之前，日本先后制定了基于农用地、有毒有害化学物质、水质污染(与地下水相关的部分)防治法而建立的土壤污染对策体系，颁布了《农用地土壤污染防止法律》《土壤污染环境标准》《关于土壤·地下水污染调查·对策方针》《Dioxine 类物质对策特别措施法》等一系列法律，[3]确立了预防对策和恢复对策的一系列措施。

　　2002年日本制定了《土壤污染对策法》，对调查的地域范围、超标地域的确定，以及治理措施、调查机构、支援体系、报告及检查制度(杂则)、惩罚条款进行了规定，并规定了成为土壤污染调查对象的土地条件及消除污染的土地基准等。该法案运用环境风险应对的观点，对工厂、企业废止和转产及进行城市再开发等事业时产生的土壤污染进行了约束。[4]进一步加强了对预防原则、政府职责、土地标准的划分、激励机制等的规定。

　　（二）美国土壤污染防治立法

　　美国的土壤污染防治法律主要是《超级基金法》，1977年的“腊夫运河污染事故”使得 美国颁布了超级基金法(Superfund Act)， 建立了一套在法律、管理制度以及技术规范方面比较完善的土壤污染防治体系。[5] 《超级基金法》主要意图在于修复全国范围内的污染地块，明确清洁费用的承担者；规定包括土地厂房、设施等不动产的污染者、所有者和使用者应以追溯既往的方式承担法律上连带、严格、无限责任；制定了“危险登记评估体系”[6]和“国家优先名单”[7]的运作方式，并建立了超级基金以资助“棕色地块”的管理和修复[8]；对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则，同时明确了政府的责任，规定了美国环保局(EPA)根据《超级基金法》实施整治行动时具体程序。

　　在“超级基金法”颁布后，针对环境问题发展过程中出现的新问题，美国也陆续颁布了一些修订版和补充法案，如《超级基金增补和再授权法案》(Superfund Amendments and Reauthorization Act以下简称SARA)以及《棕色地块法》(Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act)，《棕色地块法》阐明了污染的责任人和非责任人的界限，并制定了适用于该法的区域的评估标准，保护了无辜的土地所有者或使用者的权利，为促进棕色地块开发提供了法律保障[9]。

　　（三）澳大利亚土壤污染防治立法

　　澳大利亚环境成文法很多，主要是一些单项立法，综合性环境立法较少，属于“大环境法”的模式。澳大利亚环境成文法按其内容可以分为四大类：一是有关环境规划和污染防治的法规，包括土地利用规划、环境影响评价、危险物品控制和污染防治等法规；二是保护自然遗迹和人文遗迹的法规；三是开发、利用和管理自然资源的法规；四是在相关法规，包括职业安全、劳动保护、消费者权益保护和刑事法律中有关环境保护的规定。

　　澳大利亚联邦有关土地的环境保护法律主要有：《海洋和淹没土地法》(1973年)； 《国家拨款(自然保育、土壤保育)法》(1974年)；《矿物(淹没土地)法》(1981年)。地方有关土地的环境保护法(包括6个州、2个区和首都的环境立法)主要有： (以新南威尔士州为例)《土壤保育法》；《土地委员会法》(1976年)； 《土地与环境法院法》(1979年，1983年修订)等。澳大利亚非常重视公众参与制度，并且在技术层面上给予了大力支持，如微灌技术、卫星技术等，另外，澳大利亚很重视从整个生态维护的层面进行土壤污染防治，如对国内某些区域土壤通过设立保护区的办法进行重点保护。[10]

　　二、我国土壤污染防治立法现状

　　目前，我国涉及土壤保护的法律法规主要有《宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《基本农田保护法》、《农药安全使用标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《农田灌溉水质标准》及《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等。另外，为了贯彻《中华人民共和国环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，我国于1995年制定了《土壤环境质量标准》。

　　尽管相关的法律法规不少,但大多针对经济利用、土地管理和利用、土地规划及土地权属问题等方面，对土壤污染防治的规定分散而不系统，缺乏具可操作性的细则和有威慑力的责任追究条款。现有土壤保护标准体系存在的问题主要有：可行性低，如《土壤环境质量标准》中污染物指标偏少，缺少有机物指标，无法满足土壤污染控制和农产品质量安全的要求，且未考虑土壤种类和母质复杂性，就在全国范围内统一以总量为基础；缺乏居住、工业建设项目中相关的土壤环境质量现状评价依据标准，缺乏居住、农田、采矿用地环境质量风险评价基准[11]。

　　与现行环境法律中体系性较好的大气、水、海洋污染防治法律相比，我国还没有形成有效的土壤污染综合防治体系，包括法律法规与管理体系、标准体系、监测监控体系、土壤修复技术体系等。制定专门的《土壤污染防治法》，规定专门、行之有效的制度和措施，填补法律制度的空白已成为当务之急。随着我国经济的高速发展，相关法律的缺位已经逐渐在业内引起重视，在某些发展较快、经济实力较强的城市，已针对某些具体场地土壤制定了相关标准，如2002年，上海市政府为配合黄浦江两岸综合开发,制定了《黄浦江两岸滨江公共环境建设标准》。这也说明土壤污染问题受重视程度日益提高，建立相应的法律法规体系是规范土壤保护工作的迫切要求。

　　三、国外土壤污染防治立法对我国的启示

　　(一)确立我国土壤污染防治立法模式

　　与现行环境法律中体系性较好的大气、水、海洋污染防治法律相比，我国还没有形成有效的土壤污染综合防治体系，包括法律法规与管理体系、标准体系、监测监控体系、土壤修复技术体系等。回顾日本及澳大利亚，其土壤污染防治之所以运行的较为成功，与其完善的土壤污染防治体系是密不可分的，尤其是日本，早在1970年就颁布了《农用地土壤污染防止法律》，之后又制定了《市街地土壤污染暂定对策方针》等一系列与土壤污染防治有关的法律，直到2002年才颁布《土壤污染对策法》。当前，我国有关土壤保护的法律主要分散在各部门法中，主要有《中华人民共和国环境保护法》《刑法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《水土保持法》《土地复垦条例》《基本农田保护法》《农药安全使用标准》《农用污泥中污染物控制标准》《农田灌溉水质标准》《及大气、水、固体废弃物污染防治法》等。另外，为了贯彻《中华人民共和国环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，我国于1995年制定了《土壤环境质量标准》，但《土壤环境质量标准》仍然存在很多缺陷，如可行性低等。为了更加有效的保护土壤，在原有基础上对各法进行修修补补显然已不足以适应时代的步伐，因此，制定专门的《土壤污染防治法》，规定专门、行之有效的制度和措施，填补法律制度的空白已成为当务之急。

　　(二)确立我国土壤污染防治的立法原则

　　1、预防原则

　　土壤是一个半稳定状态的复杂物质体系，对外界环境条件的变化和外来的物质有很大的 缓冲能力。从广义上说，土壤具有自净作用[12]，但是当污染物的数量和污染速度超过了土壤的净化能力时，破坏了土壤本身的自然动态平衡，使污染物的积累过程逐渐占优势，从而导致土壤正常功能失调，土壤质量下降。预防原则从源头出了，控制污染物的产生是最有效、成本最低的方法。

　　预防原则实施最成功的国家是日本。日本的土壤污染防治法律体系中规定了一系列的预防原则条款，在大气方面，日本制定了《大气污染防止法》以限制烟尘排放，同时规定了《Dioxine法》，详细规定了Dioxine 类物质的排放标准；在水质方面，制定了《水质污浊防止法》，详细规定了排放标准、禁止将有害物向地下渗透等；在废弃物处理方面，制定了《废弃物处理法》，规定了填埋标准、最终处理场的建设标准等；在化学物质及农药方面，制定了《化审法》以处理特定化学物质的技术标准，《肥料取缔法》规定了防止土壤污染的标准，《农药取缔法》规定了有关土壤残留的登录保留标准等[13]。

　　如上所述，我国还没有建立土壤污染防治体系，土壤污染的预防规定只是零星的规定在其他部门法中，因而，我国在建立土壤污染防治法律时，有必要在总则中明确规定预防原则，并将预防原则贯穿整个土壤污染防治法律体系中去，同时在分则条款中制定若干具体措施，如建立土壤污染监测、预报与评价系统，仿效美国制定“危险登记评估体系”，同时根据土壤环境容量确定具体的土壤环境标准[14]；发展清洁生产，彻底消除污染源，包括控制“三废”的排放，加强污灌管理，控制化肥农药的使用，植树造林，保护生态环境[15]等等；另根据欧盟的经验，废物管理是预防土壤污染的关键因素之一，其制定的《关于环境保护、尤其是污泥农用时保护土壤的86/278/EEC指令》，对农用污泥作出了规定，《关于废物的75/442/EEC指令》要求废物在处置时不能污染土壤[16]等都起到了很好的预防作用。

　　2、污染者付费原则

　　该原则实施最成功的要属美国。美国政府根据超级基金法有权要求造成污染事故的责任方治理土壤污染，或者支付土壤污染治理的费用。拒绝支付费用者，政府可以要求其支付应付费用３倍以内的罚款。如“腊夫运河污染事故”中，污染者共赔偿受害居民经济损失和健康损失费３０亿美元[17]，同时，美国在超级基金法中采取污染者即为“潜在责任人”的做法，建立了严格、连带和溯及既往的法律责任制度。土地污染者对其污染行为具有不可推卸的责任，且这种责任的追溯期永久。通过土壤污染防治立法，可避免土壤环境污染纠纷无章可循、污染责任无法鉴定及土地修复责任无人承担的局面，改变我国在土壤污染方面对企业几乎无任何约束的现状，并制约因土壤污染修复或赔偿条例缺失造成的国外重污染工业纷纷迁移到我国的趋势。而且我国的土地属于国家所有，许多造成土壤严重污染的老工业企业多为国有企业，加之历史上对污染土地不予重视等原因，在操作层面上实行“污染者付费”原则存在较大难度，因而，有必要在土壤污染防治立法中明确污染者付费原则，在污染土地治理与开发过程中，在“污染者付费”原则的基础上,体现“受益者负担”原理，建立严格、连带和溯及既往的法律责任制度，设立尽可能公平合理的责任机制并使之有效实施，在很大程度上可以推动与促进污染土地的治理和开发。

　　3、可持续发展原则

　　美国在棕色地块再开发中非常重视可持续发展原则，规定可持续发展有两个原则：其一，经济发展建基于生态平衡前提上，其二，公平地分摊发展的效益和不利的影响。同时假设了新发展模式：发展是一个长期的转变；增长的效益要求理性的政策努力以保证公平；技术变革只是诸多可能解决问题的途径之一，并且未必是最好的解决途径；空间、时间、阶层的外在形式必须给以明确的考虑；社会经济--生物因素是互为关联的，忽视这种关联就会产生问题[18]。美国棕色地带的再开发，除了把原有的受污染地产修复为有生产能力的地区、有利于人类健康的环境外，同时强化了社区自身进一步发展的基础，因此，在土壤污染防治体系中确立可持续发展原则意义重大。

　　可持续发展原则的真正落实，需要对可持续开发加以规划，单纯依靠市场力量不足以取得环境、社会、经济的协调和统一发展，不能完全依赖市场进程来处理被废弃或未得到充分利用的地产，市场并不能保证理性的发展，对开发者有吸引力的往往不一定对整个社区有利[19]。在一些差异大的因素诸如自然资源管理、城市经济进程、社会问题、经济流动性和市场准入问题、土地使用规划、城市开发和文化遗产的保护等方面，这一点就体现得更为鲜明[20]。当然，土壤污染防治法律体系所关注的不仅仅是城市土地开发问题，但可持续发展原则的基本理念是相同的。

　　4、公众参与原则

　　公共参与原则是土壤污染防治法律体系形成之后能否具体落实重要体现，实施最为成功的是澳大利亚。从50年代澳大利亚农民开始普遍接受了保护环境的基本原则，通过改进耕作方式促进水土保持；80年代末，一个爱护土地(Land-care)运动在澳兴起，大批农民加入了各地的“爱护土地小组”这些农民在一起交流如何防治土地退化，政府给予支持，投入资金治理水土流失，还设置官员协调农民的活动。澳大利亚对改良天然草原，种植人工草地，合理利用草场非常重视，围栏面积4亿公顷，占草场总面积的90%，人工补播及改良草场面积已由50年代的6003公顷增加到现在的2700万公顷[21]。

　　我国的土壤污染防治立法必须确立公众参与原则，使农民逐渐树立保护土壤的理念。当然，理念的形成与落实可能并不能很快得以落实，需要一个过程，但澳大利亚的经验告诉我们，一旦农民接受了保护土壤的理念，土壤污染防治将起到明显的效果。

　　(三)确立我国土壤污染防治的立法制度

　　1、政府责任制度

　　预防原则、污染者付费原则、可持续发展原则及公众参与原则是土壤污染防治法律体系乃至整个环境法的重要原则，而政府责任是落实这几个原则的重要保障。美日澳都很注重政府职责，以澳大利亚为例，澳大利亚在联邦政府、州政府、地方政府三个层次都设有专门的环保机构，联邦政府设有环境与遗产部，州一级的环保机构较为复杂，以维多利亚州为例，政府设立了自然资源与环境厅，下设环境保护局、自然资源局和生态再循环局，联邦政府与州政府之间主要通过协商和合作方式来实现国家环境发展规划，州政府和地方政府之间则主要采取直接干预方式使州环境规划得以实施，各级政府都直接主导相应层次生态环境保护和建设工作，绝大部分环保工作由政府直接参与完成[22]。再看日本，在土壤污染状况超过环境省所定的标准时，则将此地域设立为指定区域，由地方长官（都道府县）设立指定区域、进行公示并记录于台帐（称之为“指定区域台帐”），台帐的记载事项和保管要求由环境省令决定。都道府县的地方长官在没有正当理由时，不得拒绝阅览台帐的要求[23]。美国也相继规定了联邦政府、州政府、地方政府和社区的责任，如EPA于2000年10月出台了正式的棕色地块经济振兴计划(Brownfields Economic Redevelopment Intiative)该项计划授权各州、社区和各类买下棕色地块的产权所有者(stakeholder)协同工作，对棕色地块进行合理的评估、清洁和可持续的再开发利用。[24]

　　中国之所以在责任问题上落实不好，就是因为政府责任不够明确，政府责任不但要规定，而且要落实到实处，只有这样，中国才能步发达国家后尘，

　　2、经济刺激制度

　　经济刺激制度是指利用经济杠杆对人们的环境行为进行调控的一系列规定的总称[25]。这种制度是经济学中费用—效益原理在环境管理中的一种应用，行为人所投入的进行环境治理和保护的费用是与其本身的经济利益、社会效益密切相关的。经济刺激制度实施较为成功的是美国和日本。美国以税收方面的优惠措施，刺激私人资本对棕色地块治理和再开发的投资，据规定，用于棕色地块污染治理方面的开支，在治理期间，免征所得税[26]。在日本，《土壤污染对策法》的实施使得原本作为其营销手段的调查和治理的措施，转变为一种主动的新型的土壤环境污染风险管理和降低环境风险的相关服务产业，即土壤污染评价、土壤调查对策工程中介、有关土壤污染的保险业务的开发等一系列的相关产业，在此背景下，日本的金融业也开始探讨在进行土地担保和贷款业务中应该增加因土壤污染而带来的风险等融资审查内容[27]。

　　经济刺激制度是鼓励公众由消极到积极保护土壤的最有效方式，因而一部行之有效的土壤污染防治法律的制定便成为关键所在。我国可以在税收方面给予企业以优惠，规定用于治理土壤污染方面的开支呆以免征或少征所得税，同时在制定土壤污染防治法时兼顾今后的土壤污染治理产业，考虑到土壤污染状况调查、净化和跟踪监测有机结合为一体的复合型环保业务和市场的发展前景以此形成专门的产业领域、将会改变产业结构，使环境保护产业成为国民经济的组成部分，从而降低人类的产业活动对环境产生的负向负荷，实现经济的可持续发展。

　　3、土地恢复制度

　　日本在制定土壤污染对策法之前，相关法律已经建立起不同的土壤污染对策体系，如基于农用地土壤污染防治法律而建立的土壤污染对策体系，基于有毒有害化学物质特别措施法律而建立的土壤污染对策体系，基于水质污染防治法而建立的土壤污染对策体系（与地下水相关的部分），目前我国的土壤污染防治法律体系还很不完整，因而有必要在接下来的土壤污染防治法中建立一系列的土壤污染恢复对策，如利用已有的生物技术---蘑菇群落[28]、蚯蚓[29]等；污染治理费用专款专用，即对于污染者所付费用及政府为治理土壤所拨款项必须用于土壤治理，不得挪作他用；采用补助金和基金手段来推动社会团体参与到土壤修复；加强对污染物的处理，如对农药及废弃物加强控制。

　　目前来说，任一原则的单独运用都不足以遏制土壤污染，因此，在大力推行预防原则的同时，必须加强对土壤污染修复，形成一套土壤污染防治的预防性、综合性、整体性、全过程的制度，争取从各个环节上防治土壤污染。